Son champ est aujourd'hui restreint à des domaines bien précis de la vie publique réduisant de facto la possibilité d'en appeler aux citoyens sur des questions qui, à l'usage, apparaissent comme capitales pour la vie du pays. On ne peut de nos jours cantonner la pratique du référendum à des sujets qui semblaient primordiaux aux rédacteurs de notre constitution il y a cinquante ans. L'accélération du monde au sens le plus général de cette expression, ainsi que l'accroissement constant du niveau de connaissance et d'information des citoyens, leur souhait enfin de participer davantage à la chose publique, rendent inévitable une refonte du dispositif.

De même, les initiatives récentes prises par des groupes de citoyens ou des élus locaux sur des sujets précis, démontrent que le référendum d'initiative locale a sa place dans le dispositif général d'expression de la volonté des citoyens.

Il faudra proposer aux Français de doter leurs élus d'un véritable statut, qui permette à tous d'accéder aux fonctions électives sur un pied d'égalité. La situation actuelle se caractérise en effet par une véritable confiscation de ces fonctions par ceux pour qui le fait de les exercer et de cesser de les exercer peut s'effectuer avec un risque minimum en termes d'emploi, de carrière et de revenus, en clair les fonctionnaires.

Il s'agit donc de créer les conditions d'un égal accès de tous à ces fonctions non pas en droit (ce qui est aujourd'hui le cas) mais en fait.

L'enjeu n'est pas seulement de rétablir la morale démocratique, il est surtout de mettre un terme à l'endogamie élus/haut-fonctionnaires qui produit au quotidien le conformisme, l'unité de pensée et de raisonnement et finalement l'immobilisme. Il est de rendre possible l'irrigation du politique par des réalités qui sont celles d'un monde moderne plus divers et varié que jamais et qui lui échappent en grande partie compte tenu de ses origines professionnelles.

De ce point de vue, l'acceptation consacrée par référendum de doter les élus d'un véritable statut devrait permettre de changer la donne sur trois axes importants :

- Les conditions de retour à la vie professionnelle. Les exemples étrangers dont nous pouvons nous inspirer montrent que des solutions très diverses peuvent être choisies. Elles vont de l'obligation faite aux fonctionnaires de démissionner dès lors qu'ils sont élus ou dès leur second mandat, à la prise en charge par l'Etat de la rémunération des élus sur une longue période suivant leur retrait de la vie politique. Les choix définitifs restent à faire, mais cette deuxième solution, couplée avec une obligation de quitter la fonction publique dès le deuxième mandat, paraît assez équilibrée.

- La rémunération des fonctions électives. Traiter cette question est une des conditions du passage à une véritable démocratie représentative responsable et faisant preuve de maturité. Il faut accepter, sans fausses pudeurs et sans tabous, le fait qu'exercer une fonction élective ainsi qu'une responsabilité au sein d'un exécutif est une véritable activité à plein temps, dès lors que la collectivité dont on a la charge dépasse un certain seuil. Elle doit donc être rémunérée comme telle, en prenant grand soin, en ce qui concerne les collectivités les plus petites, de rester dans les limites de ce qui est acceptable pour les populations de ces collectivités.

- Le cumul des mandats. Exception française, qui stupéfie tous nos voisins, il est aujourd'hui la pierre angulaire de notre démocratie d'accès. Il conduit les élus à être présents partout, à s'occuper indistinctement de toutes les questions quel que soit leur niveau réel de compétences et aboutit à un système dans lequel la dilution des responsabilités, l'opacité et à nouveau le conformisme sont de règle.

La création d'une région forte, telle qu'elle est proposée pour ré-équilibrer l'ensemble des lieux de pouvoir et de décision, renforce la nécessité de proscrire toute forme de cumul.

Non seulement cette mesure ouvrira l'accès des fonctions électives à un plus grand nombre de citoyens, mais encore elle permettra de recentrer ces élus sur leurs véritables missions. Les élus nationaux en particulier, pourront entièrement se consacrer à leurs responsabilités nationales, dans l'orientation d'un Etat stratège tel qu'il a été évoqué plus haut.

On le voit, c'est un principe de cohérence qui guide ces propositions.

Il s'agit de proposer aux Français un choix qui mette fin à l'empilage des collectivités tel qu'il a été dessiné par les lois Deferre de 1982 (Etat, régions, départements, communes) et qui se traduit à la fois par un empilage des coûts, une grande complexité et une opacité certaine dans les mécanismes de financement et les responsabilités. Mais il s'agit aussi de rapprocher les citoyens des lieux dans lesquels les décisions qui les concernent sont prises.

Ce choix, qui n'a pas été fait lors des lois de décentralisation de 1982, sera orienté vers la création d'une région forte, dotée de véritables pouvoirs de décision et d'une capacité financière accrue.

Ce choix d'une option régionale n'a rien d'idéologique. Les domaines qui feront dans le détail l'objet de transferts de compétences devront être précisés, mais, comme toutes les mesures proposées ici, la création d'une vraie région n'est pas une fin en soi. Elle est un moyen d'atteindre deux objectifs :

- Placer la France en ordre de marche pour accélérer la construction européenne, la région étant la collectivité qui par sa taille est la mieux adaptée à cet objectif ;

- Se donner les moyens concrets de s'attaquer à l'hypertrophie boulimique de l'Etat central, en transférant à la région des responsabilités qui aujourd'hui ne parviennent plus à être maîtrisées au niveau de l'Etat. On peut suggérer, à titre d'exemple, que la création d'établissements régionaux d'éducation, dotés d'une forte autonomie, est une des conditions qui rendent possible la réforme toujours avortée de l'Education Nationale. Il n'y a aujourd'hui plus personne pour croire qu'un ensemble de 1 4OO OOO personnes ' première organisation au monde par l'importance de ses personnels ' est maîtrisable. Par ailleurs, comme cela a déjà été indiqué, une telle mesure de décentralisation permet de réconcilier le décideur et le payeur, ce qui est la condition d'une véritable responsabilisation de tous ceux qui engagent la dépense publique.

Le Département n'a pas vocation à perdurer comme structure politico-administrative pertinente. Cela ne va pas dans le sens de ce que souhaite la classe politique, très conservatrice en la matière, mais les Français en sont plus souvent convaincus. Les études dont nous disposons montrent un grand attachement à la commune ou à des formes de coopération intercommunale (les " pays "), et une bonne acceptation des régions telles qu'elles sont aujourd'hui configurées (même si quelques adaptations apparaissent nécessaires). Le Département n'est plus au coeur des préoccupations.

Ce constat est porteur d'espoir : la plus grande partie des administrations d'Etat ont en effet leurs structures territoriales fortes au niveau du Département. La disparition de celui-ci comme entité dominante entraînerait de facto ces administrations dans le mouvement général de redéfinition des niveaux d'action et de responsabilité.

Dans la logique de ce qui vient d'être dit, la réforme régionale permettra de mettre en chantier une véritable redéfinition des missions de l'Etat. Aujourd'hui l'Etat central fait tout, soit par défaut, soit par manque de confiance et, faisant tout, il ne fait finalement rien très bien. Il est devenu à la fois engorgé et dépensier, tatillon et aveugle. Il est nécessaire, prenant en compte les tendances profondes qui apparaissent aujourd'hui dans la société française et qui se traduisent par une recherche toujours plus grande d'autonomie et de proximité, de recentrer l'Etat sur ses missions essentielles.

Celles-ci incluent le maintien de l'unité de la Nation, donc une importante responsabilité de " régulation " des écarts entre les différentes parties du territoire national ainsi que la défense de ce même territoire.

De même, en termes généraux, on peut considérer que c'est la fonction stratégique de l'Etat qui doit devenir centrale, celle qui consiste à prévoir, à impulser, à donner des orientations et des incitations et surtout à créer les conditions favorables au développement de la Nation et à l'expression de la créativité et de l'initiative de tous, y compris ses propres fonctionnaires.

La primauté donnée à cette fonction stratégique de l'Etat ne manquera pas à nouveau d'avoir des effets profonds sur l'organisation administrative. Celle-ci en effet est profondément marquée par une vision " taylorienne " de l'action qui est non seulement génératrice de surcoût et de faible qualité, mais surtout ne permet en rien d'intégrer la complexité actuelle du monde dans lequel nous sommes et qui ne cessera de s'accroître : l'incapacité de l'Etat aujourd'hui à traiter une question aussi cruciale que celle du transport routier tient autant à l'inadaptation des structures administratives (incompréhension de la complexité du transport, découpage de cette activité entre différentes administrations ou parties d'administration) qu'à l'absence de courage politique. Or précisément, l'organisation des transports de demain, de par ses enjeux écologiques, est un bon exemple de ce qui relève de la fonction stratégique de l'Etat. C'est donc à un profond redécoupage inter et intra administratif qu' il faudra s'attaquer sans tabous.

Ceci sera rendu possible par le retour dans le droit commun, évoqué dans la proposition suivante, de ses personnels et par la suppression des phénomènes de corps qui en découlent, alors qu'elle constitue de nos jours un des principaux facteurs d'immobilisme et d'inadaptation.

La distance entre le coût et la qualité des services rendus par le secteur marchand et ceux produits par le service public ne peut s'accroître indéfiniment sous peine de créer à terme une situation de crise, ou un dépérissement par défaut des administrations publiques. Ce n'est pourtant pas la bonne volonté qui manque, ni la conscience de la nécessité et de la possibilité de changer. Pour rendre cette adaptation souhaitée par tous possible, il faut libérer les fonctionnaires des carcans qui pèsent sur eux et qui n'ont cessé de s'accumuler depuis la création initiale du statut général de la fonction publique, il y a plus de cinquante ans, et en même temps créer les conditions nécessaires à l'introduction d'un véritable management dans la fonction publique.

Certains pays l'ont fait sans drame majeur (Suisse, Nouvelle Zélande, Australie) et même si les " cultures " sont différentes, nous faisons le pari que les choses sont mûres dans notre pays pour proposer à nos concitoyens ce qui est finalement une mesure de bon sens que chacun ressent par ailleurs comme inéluctable. Y-a-t-il besoin d'un statut particulier pour collecter l'impôt, pour s'occuper de la voirie, pour mettre en oeuvre les politiques sanitaires et sociales ? Sommes-nous obligés de continuer à gérer notre fonction publique selon des modalités qui ont été imposées il y a un demi siècle par les circonstances exceptionnelles de la guerre et de l'occupation et qui par conséquent ne sont en rien adaptées aux nécessités du monde moderne dans lequel nous sommes ?

Le droit commun du travail Français a cette double caractéristique d'être très protecteur (trop entend-on dans certains milieux), capable d'adapter cette protection à des problèmes nouveaux ou perçus comme tels (le harcèlement par exemple) en même temps qu'il intervient peu dans le management quotidien des entreprises. C'est là un de ses aspects positifs, qui permettrait à la fois d'offrir aux fonctionnaires toutes les garanties normales auxquelles ils ont droit comme tout un chacun et de disposer des leviers de gestion nécessaires à une adaptation de l'administration à ses missions réelles, dans les conditions de coût et de qualité qui sont celles du monde moderne.

Les objections à cette mesure de retour dans le droit commun seront nombreuses et certaines méritent notre attention sur les conditions de sa mise en oeuvre. Ainsi en est-il par exemple de certains corps comme l'armée, la police et la justice qui devraient faire l'objet d'un traitement particulier. Encore faut-il observer, et les magistrats et policiers travaillant dans nos groupes n'ont pas manqué de le faire, qu'au moins en ce qui concerne la justice et la police les mêmes questions de possibilité d'affecter les ressources là où elles sont nécessaires se posent, comme elles se posent dans le reste de l'administration.

Les statuts existants, ainsi que les dérives auxquelles leur utilisation a donné lieu, ont produit les mêmes effets de dissociation entre la gestion des personnels, qui obéit à une logique purement corporatiste et endogène et les nécessités de la société. Cela veut sans doute dire que même si des précautions doivent être prises - et il nous appartiendra de les définir le moment venu - l'objectif de réintroduction d'une capacité managériale dans ces organisations ne doit pas être perdu de vue.

Nous aurons aussi à nous pencher sur la phase de transition, ici le passage du statut de la fonction publique tel qu'il existe aujourd'hui, au statut de droit commun tel que nous le souhaitons. Non pas qu'en tant que tel et dans la majorité des cas ce passage pose des problèmes insurmontables - c'est plutôt l'apprentissage de l'utilisation des nouvelles opportunités qui devra être rapidement encouragé et soutenu - mais la multiplication des particularités corporatistes dans la fonction publique amènera sans doute à devoir traiter un nombre important de cas particuliers (les avantages et pratiques annexes de certains " corps " souvent méconnus et qui ne manqueront pas de faire surface). On peut ici penser que ce sera le travail de chaque Ministère d'effectuer ces ajustements ponctuels, dans le cadre défini par le référendum, sans doute aidés par une petite cellule stratégique positionnée auprès du Premier Ministre, et à l'existence provisoire.

Il convient par ailleurs de noter que la pyramide des âges de la fonction publique est, en ce moment, un facteur très favorable à une réforme d'ensemble : Dans les proches années à venir, un grand nombre de fonctionnaires atteindront l'âge de la retraite, rendant plus facile - à condition qu'il soit voulu et programmé - un redéploiement des effectifs et gains de productivité : 50 000 fonctionnaires partiront à la retraite en 2002, 67 000 en 2010, la courbe ne cessant d'être ascendante. Il y a là une opportunité à saisir pour gérer le changement en profondeur des modes de fonctionnement de l'administration publique, sans drame majeur.

Enfin la question des rémunérations devra être rapidement posée, non pas au niveau d'une négociation globale menée par un Ministère de la Fonction Publique qui devra sans doute disparaître, mais Ministère par Ministère et, à l'intérieur de ceux-ci, direction par direction, dans le cadre d'enveloppes négociées au regard d'objectifs clairs de redéploiement des ressources, de qualité et de coût de service et de critères connus de tous d'évaluation des résultats. Dans ce dispositif à nouveau, la cellule stratégique qui vient d'être évoquée pourra jouer un rôle de conseil et de diffusion des meilleures pratiques. On ne doit pas désespérer de faire de l'administration une organisation apprenante.

Pour conclure, vous pouvez le voir, notre démarche est avant tout basée sur la confiance, qui seule permettra d'aller vers plus de démocratie grâce aux citoyens et à ceux qui les servent. Cette confiance que nous mettons dans les citoyens, dans des élus renouvelés et dans les agents de l'Etat n'a jamais été une caractéristique de la gestion publique dans notre pays. C'est pour nous un des principaux facteurs de blocage en France.

Si nous en faisons le pari, c'est d'abord parce que nos propositions s'appuient sur ce que nous avons compris des évolutions profondes des Français, de leurs attentes, de leurs aspirations en matière d'organisation de la société au quotidien et donc finalement de l'Etat.

Si nous " jouons la confiance " c'est enfin parce que nous savons que plus les changements nécessaires sont profonds, moins ils peuvent se faire " contre " ceux qu'ils concernent. Ils ne sont possibles qu'avec eux, pourvu qu'on s'appuie sur leur intelligence et leur sens des responsabilités. C'est ce qui a été fait ailleurs, il n'y a aucune raison que nous n'y parvenions pas.

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