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Le droit de grève dans les services publics
La réglementation des grèves dans les Services Publics en France
Les activités régaliennes de l’Etat (police, justice, armée) obéissent à des règles propres de fonctionnement qui justifient le statut particulier auquel les personnels sont soumis. L’obligation de continuité du service y est considérée comme allant de soi et acceptée comme telle tant par les personnels que par le public.
En ce qui concerne la réglementation du droit de grève dans les autres services publics, la France n’a jamais eu une position très claire. Les chaînes de télévision publiques par exemple sont soumises depuis 1982, à une obligation de service minimum en ce qui concerne l’information alors que cette obligation n’a plus de sens depuis l’ouverture de l’audiovisuel à la concurrence.
EDF depuis 1989 a adopté par voie réglementaire interne des dispositions permettant d'assurer, même en cas de grève, la continuité de l’alimentation électrique.
La Poste également, en construisant un deuxième réseau de tri concentré autour de quelques centres importants capables d’absorber les surcharges de trafic mais également l’essentiel des besoins en cas de grève a, de cette manière, répondu à l’obligation de continuité du service public.
Dans ces deux cas, l’impopularité des arrêts de travail, voire la révolte des consommateurs, combinées avec l’ouverture des marchés à la concurrence ont joué un rôle décisif dans la prise de conscience de la nécessité de réguler l’exercice du droit de grève.
Plusieurs fois contestées, ces dispositions ont été reconnues légales par la Justice en s’appuyant sur l’arrêt DEHAENE du Conseil d’Etat, qui reconnaît au gouvernement et par délégation, aux autorités administratives le pouvoir d’adopter une réglementation du droit de grève dans le silence de la loi.
Dans d’autres secteurs importants du service public, les télécommunications, le transport aérien, la présence aujourd'hui de plusieurs opérateurs en compétition permanente, constitue de fait une réponse à l’obligation de continuité sans nécessiter d’intervention complémentaire réglementaire ou législative de l’Etat.
Enfin, le secteur de la santé, le contrôle aérien, sont soumis par voie réglementaire ou législative à l’obligation d’un service minimum.
Le cas des transports collectifs
Curieusement, alors que le service public des transports collectifs devient de plus en plus vital pour le fonctionnement du pays, aucune disposition particulière n’oblige aujourd’hui les opérateurs à se soumettre à l’obligation de continuité pourtant inscrite dans la loi.
Et pourtant ce secteur représente aujourd’hui une part déterminante de la conflictualité en France. Il ne se passe pratiquement pas de jour sans que le transport public soit en grève quelque part en France, qu’il s’agisse d’entreprise du secteur privé ou public.
Les dirigeants de ces entreprises sont-ils vraiment plus mauvais qu’ailleurs moins soucieux de leurs salariés incapables de conduire un dialogue social de qualité ? Ce n'est évidemment pas de cela dont il s’agit.
Les répercussions dans le public sont désastreuses ; l’image de la France dans le monde en est atteinte. Qui n’a pas été interpellé dans ses voyages par cette situation très particulière que seule dans le monde connaît la France ?
Pire encore les citoyens français sont résignés, ils se sont fait à cette idée inéluctable et associent transports publics et grèves au détriment de leur développement, pourtant indispensable aux équilibres essentiels du pays.
Encore pire, quand la France défend à juste titre l’importance et le rôle particulier des services publics dans le fonctionnement harmonieux de la société en particulier urbaine, elle a du mal à être crédible du fait des grèves à répétition dans ce secteur.
Comment justifier les efforts financiers considérables consentis pour développer les transports publics si la population ne peut pas faire confiance aux opérateurs pour mettre en oeuvre un service de qualité et continu ?
Le secteur des transports publics a quelque chose de particulier. Il s’agit d’un secteur à forte présence humaine et le personnel des entreprises concernées, conscient de leur utilité publique, se sent plus rattaché aux organismes de l’Etat qu’à sa propre entreprise et dont les métiers comportent des contraintes fortes.
C’est naturellement le cas dans les entreprises publiques sujettes souvent à un interventionnisme de l’Etat jusque dans leur gestion interne, mais c’est également le cas dans les entreprises à statut privé du fait qu’en cas de changement du titulaire du contrat de délégation de service public, la loi oblige le nouveau titulaire à reprendre l’ensemble du personnel sans modifier leur cadre de travail. De fait le changement d’attributaire d’un contrat se traduit par un simple mouvement de dirigeants. Même dans ces entreprises, le personnel conserve un lien privilégié avec la collectivité locale de laquelle dépend in fine sa rémunération et ses conditions de travail.
Cette situation quotidienne rend difficile la nécessaire modernisation des entreprises du secteur quel que soit le talent des dirigeants. Cela est particulièrement vrai dans les grandes entreprises publiques, mais c’est le cas également dans les grands groupes privés qui occupent du fait des rachats successifs une place de plus en plus importante dans le secteur des transports publics en France. Le statut privé ou public n’explique pas à lui seul, l’état de conflictualité dans le secteur des transports collectifs.
L’application de l’arrêt DEHAENE aux transports collectifs
Les dirigeants d'EDF ou de la Poste ont pris des mesures internes pour assurer la continuité du service public en s’appuyant sur les attendus de l’arrêt DUHAENE. Une méthode analogue ne pourrait-elle pas s’appliquer aux transports collectifs ?
Les transports collectifs sont avant tout une industrie de main d’oeuvre. Contrairement à EDF par exemple où, avec un millier de personnes, il est possible de maintenir un service acceptable de transport d’énergie.
Assurer en sécurité le service public des transports aux heures de pointe nécessiterait dans les transports urbains, la mobilisation de près de 70% du personnel habituel. Le Conseil d’Etat pourrait y voir une véritable atteinte au droit de grève.
Sans disposition législative complémentaire, la situation juridique d’une application de l’arrêt de la Cour de Cassation aux transports collectifs serait fragile.
L’exercice du droit de grève dans le secteur des transports
L’utilisation exagérée du droit de grève comme c’est souvent le cas, au motif de son caractère constitutionnel, de fait, favorise l’immobilisme, donc freine la nécessaire adaptation continue d’un corps social à l’écoute des citoyens et de l’évolution de leurs besoins.
La mutabilité, c’est-à-dire la capacité d’adaptation continue aux besoins, caractéristique fondatrice de la notion de service public, est ainsi mise à mal.
Deux des trois grandes obligations d’un service public, la capacité d’adaptation et la continuité ne sont plus complètement assurées. La troisième est l’égalité de traitement des utilisateurs.
Cet immobilisme n’est bénéfique ni pour les utilisateurs des services publics ni pour le propre personnel des entreprises, privé de projets ambitieux, gage du développement et de nouvelles opportunités de développement professionnel. Il constitue une véritable menace pour le devenir des services publics.
Les entreprises de service public qui ont su trouver une réponse satisfaisante à l’obligation de continuité ont du même coup développé leur capacité d’adaptation à l’environnement.
Certes si c’est une condition fort utile voire indispensable, elle n’est pas suffisante. Sans vision stratégique et managériale, sans projet partagé rien n’est possible.
Pour sortir de ce cercle vicieux, il est nécessaire de faire preuve d’imagination constructive.
A ce titre le cas de la RATP est intéressant.
La grande transformation de la RATP date de l’époque de Christian Blanc. Il a su intervenir en profondeur sur les modes de fonctionnement de l’entreprise réunissant ainsi les conditions de sa modernisation. Mais cette transformation ne pouvait pas être complète sans aborder le problème de la continuité du service, élément capital sur lequel reposent la qualité du service et la confiance des voyageurs.
La première tentative a consisté à mettre en place une instance de conciliation permanente présidée par une personnalité extérieure de renom, en l’occurrence, Madame Rozès, ancienne première présidente de la Cour de Cassation. Les résultats ont été mitigés.
Non reconnue comme légitime par certaines organisations syndicales, intervenant tardivement, une fois le conflit engagé, les résultats n’ont pas été à la hauteur des espérances. Aussi, le Président a demandé aux autorités publiques leur appui pour mettre en place un dispositif de régulation des grèves. Cet appui lui ayant été refusé, Christian Blanc a démissionné.
Il a fallu rechercher une autre voie.
En 96, un protocole sur l’organisation du dialogue social et la prévention des conflits a été signé entre le Président Bailly et la plupart des organisations syndicales, à l’exception de la CGT.
Ce protocole contient un volet déontologique qui affirme en particulier, que l’enjeu du dialogue social est certes le progrès social mais également la qualité du service rendu aux voyageurs dont la continuité est un élément essentiel. L’accent est mis sur les dispositions à prendre pour prévenir les conflits sociaux.
D’une validité de cinq ans, ce protocole a été renouvelé récemment, après adaptation, et cette fois-ci signé, par deux des quatre branches syndicales CGT sans toutefois celles concernant les personnels d’exploitation. Les résultats sont probants avec une amélioration très significative de la continuité du service.
Mais cette situation reste fragile dans la mesure où, au sein de la RATP, l’un des syndicats fortement représenté, n’est que partiellement signataire et n’a, jusqu’à présent, pas modifié ses pratiques. Cette démarche reste en outre, isolée à la seule RATP ce qui limite évidemment sa portée et donc, constitue une menace pour sa pérennité.
De trop nombreux préavis sont encore déposés, et la situation des autres opérateurs n’est pas pour autant réglée.
Pour toutes ces raisons, une intervention du législateur reste nécessaire, pour conforter les progrès accomplis en rendant obligatoires pour tous les acteurs, la mise en place de procédures de prévention des conflits, et, en cas d’échec d’exercice du droit de grève en préservant les intérêts essentiels des voyageurs.
Le fait managérial
Dans les secteurs d’activité contrôlés par l’Etat, quand la nécessaire modernisation bute sur des problèmes sociaux, il est courant d’évoquer la carence du dialogue social, signe avant coureur du remplacement des dirigeants.
De multiples exemples illustrent ce propos.
La situation est beaucoup plus complexe. Certes il faut de bons dirigeants, la France n’en manque pas. Le panorama syndical doit évoluer, c’est inévitable. Mais ce n’est pas suffisant. Le système même de gouvernance des organismes qui dépendent de l’Etat a atteint ses limites, il a besoin d’être reformé en profondeur.
C’est une banalité de dire que d’une logique de moyens, donc du toujours plus, il faut passer à une conduite par finalité et résultats en étant attentif aux performances qualitatives et économiques du service rendu. Il est naturellement complètement faux de dire que le service public n’a pas de prix comme on l’entend trop souvent encore. Il a un coût. Les comparaisons internationales sont de bons outils, elles permettent de se positionner.
En l’absence de sens, de références, se sont les procédures qui deviennent des finalités.
Les bonnes pratiques existent pourtant même si des adaptations sont nécessaires pour les appliquer aux domaines contrôlés par l’Etat, elles ont fait leurs preuves ailleurs. Les agents de l’Etat sont des personnes comme tout le monde qui ont besoin de respect dans leur travail, de considération, de projets motivants plus que de directives pointilleuses et uniformisantes.
Le fait syndical
La France est parmi les pays d’Europe celui qui a le plus grand nombre de syndicats (six grandes familles nationales, sans compter les multiples syndicats plus catégoriels) et le taux de syndicalisation le plus faible.
Cette dispersion syndicale particulièrement manifeste chez les grands opérateurs publics de transport rend plus difficile l’exercice d’un dialogue social de qualité pourtant indispensable à la modernisation concertée des entreprises dans le respect des performances et de la qualité.
A la recherche continue de légitimité interne, les organisations syndicales sont soumises à des surenchères permanentes, qui nuisent à la prise de responsabilité, socle d’un dialogue social de qualité.
Il y a là un débat de fond, qui dépasse le cadre du sujet traité, mais qui explique en partie la multiplication des préavis de grève, souvent exigés par des sections locales, pour des motifs mineurs voire dérisoires et qui n’ont comme finalité que de maintenir où alimenter une situation de mécontentement permanent justifiant ainsi la compétition interne syndicale.
Des pratiques patronales anciennes ont pu favoriser cette dispersion syndicale en espérant ainsi mieux asseoir leur propre autorité sur le personnel de leur entreprise.
Cette situation est profondément dommageable. Elle nuit au fait syndical lui-même pourtant indispensable, dans une société démocratique, à l’équilibre des rapports sociaux et au respect des employés, mais également à l’évolution même des entreprises.
Toutes dispositions tendant à favoriser le regroupement syndical sont à encourager, qu’elles soient de nature législative comme la reconnaissance de la validité des accords internes seulement s’ils sont signés par des syndicats représentant la majorité des personnels, où que ce soit par des pratiques internes.
Les principales organisations syndicales sont conscientes de la nécessité de faire évoluer le panorama actuel. L’émergence de groupes syndicaux européens auxquels toutes maintenant seront affiliées favorisera ce regroupement.
En définitif, les dirigeants des organisations syndicales comme des entreprises, sont prisonniers d’un système qui a atteint ses limites. C’est donc le système qu’il faut changer.
La régulation du droit de grève dans les services publics en Europe
La plupart des autres pays de l’Europe à l’exclusion de la France, ont mis en place des dispositifs permettant d’assurer la continuité de ses services publics, en particulier des transports collectifs, en cas de grève. Chacun à sa manière compte tenu de leur culture propre a trouvé une réponse appropriée à ce lancinant problème qui mine notre pays, en mettant en valeur leur caractère vital pour le fonctionnement de la société.
Le cas de l’Italie est particulièrement intéressant.
Pays méditerranéen, d’une culture proche de la nôtre, pour faire face à une situation préoccupante, le gouvernement avec l’appui des principaux syndicats a été amené à légiférer tout en laissant une place importante à la négociation locale.
La loi, depuis 1990, fixe les obligations en matière de prestations indispensables rendues par les services publics. Ces prestations, qui constituent le service minimum, sont ensuite définies contractuellement entre la direction des entreprises et les représentants syndicaux. Une commission de garantie en contrôle la bonne application.
Depuis, la situation s’est profondément améliorée, tant pour les syndicats que pour le personnel de ces entreprises et naturellement, et c’est l’essentiel, pour le public.
Réguler le droit de grève dans le secteur dans transports collectifs
Réguler le droit de grève dans le secteur des transports collectifs serait un acte politique fort.
L’Etat affirmerait ainsi, à la fois le rôle essentiel de ce secteur de service public dans le fonctionnement du pays et son souci de veiller à la qualité de la vie quotidienne des citoyens.
Loin de nuire au dialogue social, au contraire, en revenant aux valeurs fondatrices du service public, celui-ci s’exercerait dans un cadre rénové propice à un dialogue de qualité.
En définitif, tout le monde en bénéficierait. Le public d’abord, en confortant son attachement à la notion de service, le personnel fier d’être reconnu comme exerçant une activité utile à l’intérêt générale, et même les organisations syndicales qui ont parfois des difficultés à maîtriser des débordements catégoriels locaux. Dans un cadre rénové, créant un juste équilibre entre action syndicale et continuité, elles seraient à même, appuyées sur leur esprit aiguisé de l’intérêt public et de progrès social, de trouver le rôle majeur qui leur revient naturellement et que les pratiques obsolètes actuellement observées conduisent à leur retirer.
Réguler fera peser sur les dirigeants des entreprises l’obligation de faire progresser leur entreprise dans l’intérêt des voyageurs et le respect du personnel et de leurs représentants.
Réguler aujourd’hui, c’est fixer le cadre général des obligations, laisser le soin aux dirigeants d’entreprises avec les représentants syndicaux de définir les modalités en tenant compte des besoins du public et des particularités de chaque secteur, à défaut, légiférer, vérifier enfin la qualité des résultats obtenus.
Si l’on dépasse les discours dogmatiques, ce n’est pas un problème de « droite » ou de « gauche » mais de modernisation de la gestion des secteurs de l’Etat qui va au-delà du simple fait de réguler l’exercice du droit de grève. Ce serait un pas significatif pour, dans l’ensemble du secteur public, améliorer les méthodes de management et progresser vers une moindre dispersion syndicale qui sont et restent le fond du problème.
Malgré de nombreuses tentatives, la dernière en date étant celle du Sénat qui a donné lieu à un rapport très complet et à des propositions pragmatiques de sa Commission des Affaires Sociales dirigée par M.Huriet, rien n’a été fait.
Et pourtant d’autres pays l’ont fait et ce n’est pas spécialement difficile à mettre en oeuvre en France. Le public le demande, la plupart des organisations syndicales n’y sont pas hostiles, et le personnel des entreprises s’y attend.
Face à cette situation d’indécision le recours direct à la Nation s’impose.
Henri SCHWEBEL
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